Círculo de Lectura # 160 – Agosto
de 2022
“Panorámica histórica de la
migración cubana y el delito de tráfico de personas”
Por: Dr. Arnel Medina Cuenca, profesor titular de la
Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana. Vicepresidente de la Sociedad
cubana de Ciencias Penales.
28 junio 2022 – Tomado de Cubadebate
http://www.cubadebate.cu/especiales/2022/06/28/panoramica-historica-de-la-migracion-cubana-y-el-delito-de-trafico-de-personas/
Las migraciones son tan antiguas como la humanidad misma. A
lo largo de la historia siempre han sido un elemento para garantizar la
sobrevivencia o mejorar las condiciones de vida de las sociedades. Se considera
que probablemente las primeras migraciones, ocurrieron cuando las tribus
agotaron los suelos del lugar donde cultivaban sus alimentos y se vieron
forzadas a abandonarlos y buscar otros con mejores rendimientos.
Con la evolución de la sociedad, la posibilidad de encontrar
mejores condiciones de vida determinó los flujos migratorios entre regiones y
países. En los últimos siglos, con el desarrollo del transporte, las
comunicaciones, los efectos de la globalización y, fundamentalmente, como
consecuencia del incremento significativo de las desigualdades entre países del
norte desarrollado y del sur, cada vez más empobrecido, el tema migratorio se
ha convertido en un problema que preocupa a la comunidad internacional y a los
Estados nacionales. En la medida en que los países más ricos restringen la
entrada de emigrantes a sus territorios, se produce un incremento significativo
de las migraciones irregulares con una participación creciente de las bandas
criminales que han encontrado en ello una vía para obtener fáciles ganancias.
El motivo de las migraciones que han ocurrido a lo largo de
la historia de la humanidad, siempre ha sido el mismo: buscar otro país que les
brindara oportunidades de disfrutar de mayor felicidad, prosperidad y
bienestar. Fue a partir de la penúltima década del siglo XIX en el año 1881,
cuando ya adquieren la característica de transferencia de mano de obra, dentro
de un sistema económico internacional.
Desde la segunda mitad del siglo XX, la migración va desde
los países en vías de desarrollo hacia los más avanzados, en busca de niveles
más altos de bienestar o mejores servicios sociales en los países de destino.
El proceso de globalización aporta una novedad al tema migratorio: mientras los
países del norte propugnan la total libertad para la circulación de los
capitales y mercancías, ponen enormes trabas burocráticas, militarizan las
fronteras y los aeropuertos y construyen muros para impedir la circulación de
las personas.
La falsificación de documentos, la violencia común, el
tráfico de migrantes, la trata de personas, los viajes en medios de transporte
que no ofrecen condiciones de seguridad, se han convertido en parte de la
migración, acentuando la percepción del inmigrante como infractor de la ley y
aumentando su condición de vulnerabilidad.
En consecuencia, al aumentar la brecha entre ricos y pobres
se incrementa la conflictividad social, disminuyen las posibilidades de empleo
y, en general, de la satisfacción de las necesidades en los habitantes de los
territorios menos favorecidos por el desarrollo económico y, al propio tiempo,
se produce un crecimiento de la demanda de fuerza de trabajo en los países más
desarrollados, propiciando los flujos migratorios y, con ello, la globalización
de las migraciones.
La penalización del tráfico de seres humanos cobró
actualidad a partir de la vigencia de la Convención de las Naciones Unidas
contra la delincuencia organizada trasnacional, adoptada en Palermo en el año
2000, vigente desde el 29 de septiembre de 2003, como respuesta a la necesidad
de brindarle especial protección a los derechos humanos de los inmigrantes,
ante la actuación cada vez más inescrupulosa de las bandas criminales y de
otros actores, que se aprovechan de la situación vulnerable de las víctimas.
Pero este enfrentamiento deberá dirigirse a los traficantes de personas y no
debe ser utilizado también para controlar los flujos migratorios, pues aquí ya
no se trata de proteger derechos fundamentales, sino de funciones meramente
administrativas.
Las diferencias entre
tráfico y trata de personas
Con frecuencia se confunden el tráfico y la trata de
personas, sin embargo, aunque el primero puede incluir a la trata, ambas
figuras delictivas tienen sus propias características, por lo que, desde la
comunidad internacional, las leyes penales y la doctrina se han precisado los
elementos comunes que las caracterizan y también los que marcan las
diferencias.
En las dos modalidades va a estar presente el movimiento de
seres humanos para obtener algún beneficio, en el tráfico siempre se incluye el
elemento de ayuda para el cruce de fronteras y la entrada de ilegales al
territorio de un determinado país, lo que lo relaciona con elementos de
carácter transnacional, con la entrada y residencia de personas y la fuente
principal de ingresos de los traficantes es el precio pagado por el inmigrante.
En la trata, sin embargo, lo fundamental es la intención de explotar a la
víctima, con independencia de la forma en que arriba al lugar de destino, que
puede ser legal o ilegal y la fuente principal de los ingresos es producto de
su explotación posterior. La trata puede ocurrir incluso dentro del mismo país
o la misma ciudad.
El tráfico ilícito de personas puede contener elementos de
la trata, pero con un alcance más amplio, que presupone la libre voluntad de
los traficados y el consentimiento de los emigrantes va a resultar evidente,
con la finalidad de cruzar las fronteras, sin cumplir los trámites migratorios
correspondientes, mientras que en la trata, las víctimas o nunca lo han dado o
si lo hicieron, carece de valor jurídico por la presencia del engaño, el uso de
la fuerza, la violencia u otras formas de coacción, que se ejercen sobre ellas
con fines de explotación.
Cuba, de país
receptor de migrantes a país emisor
Cuba, que en las primeras décadas del siglo XX había sido un
país receptor de migrantes procedentes, fundamentalmente de los Estados Unidos
y de Europa, a partir de la llamada gran depresión económica, entre 1929-1933
se convirtió en emisor, como resultado de la incidencia negativa de la crisis
del sistema capitalista en nuestro país. Con posterioridad, se mantuvo esa
tendencia, por la persecución política y la represión desatada por la dictadura
de Fulgencio Batista, entre 1952 y 1958.
Al triunfo de la revolución cubana, el 1° de enero de 1959,
el país mantuvo la condición de emisor, por razones políticas y,
fundamentalmente económicas, como consecuencia de las dificultades que ha
tenido que enfrentar a partir de la caída del muro de Berlín, el 9 de noviembre
de 1989 y de la Unión Soviética, el 25 de diciembre de 1991, y del
recrudecimiento del bloqueo económico, financiero y mercantil impuesto por el
gobierno de los Estados Unidos por más de sesenta años, a pesar del rechazo de
la Comunidad internacional, unido a la aplicación de una política encaminada a
restringir las migraciones legales desde nuestro país y a favorecer las
ilegales. Como en la mayoría de los países emisores de nuestra región, los
cubanos emigran por causas económicas, razones familiares y otras motivaciones
personales, asociadas a factores histórico-culturales, vinculados a la
tradición migratoria cubana que está en la raíz misma de la conformación de
nuestra nación.
En las condiciones de Cuba la migración ilegal, fundamentalmente
hacia los Estados Unidos, a partir de 1959, estuvo vinculada a la beligerancia
de su gobierno frente a la revolución cubana, el que ha desarrollado una
política de estímulo y asistencia a la emigración ilegal desde Cuba, que es el
reflejo de una manipulación política, estrechamente vinculada a los intereses
de las organizaciones contrarrevolucionarias radicadas en el sur de la Florida.
A lo largo de más de 45 años, se han firmado diversos
acuerdos entre ambos gobiernos para tratar de normalizar el tráfico migratorio
entre los dos países, pero los intereses de la ultraderecha conservadora y
fundamentalista de ese país, en estrecha alianza con los grupos terroristas y
anexionistas de origen cubano radicados en los Estados unidos, han provocado
reiteradas suspensiones e interrupciones, que se han convertido en nuevos
estímulos a las salidas ilegales.
En el segundo semestre de 1960 se organizó, con la
participación de la iglesia católica en Cuba y en Miami, una de las agresiones
más criminales contra nuestro el pueblo, en un tema de tanta sensibilidad como
la protección de la niñez, la denominada “operación Peter Pan”, con el objetivo
de salvar a los niños cubanos del comunismo. Con el absurdo pretexto de que el
gobierno cubano les quitaría a sus padres la patria potestad, fueron
trasladados 14.000 niños y niñas para los Estados Unidos, de los cuales un
porciento significativo demoró muchos años para reencontrarse con sus padres, y
otros no lo lograron.
A finales de 1962, el gobierno de Estados Unidos suspendió
los vuelos normales y las salidas legales hacia su territorio, lo que de
inmediato se convirtió en un estímulo a la emigración ilegal. El primer acuerdo
entre ambos países para organizar el flujo migratorio, denominado Memorándum de
entendimiento se firmó en 1965, como consecuencia de la decisión de nuestro
gobierno de habilitar, en ese año, el puerto de Camarioca, al norte de la
provincia de Matanzas, para que los emigrados pudieran recoger a sus familiares
en la isla, emigrando por esta vía cerca de 2900 personas. Otras 2.014 quedaron
en Camarioca hasta que fueron recogidos en barcos alquilados por el gobierno de
los Estados Unidos.
El Puerto de Boca de Camarioca estuvo abierto para todos los
emigrados que quisieran llevarse a sus familiares desde el 28 de septiembre, en
que se anunció la decisión del gobierno revolucionario, hasta el 15 de
noviembre de 1965.
Con la firma del Memorándum de acuerdo entre el Ministerio
de Relaciones Exteriores del gobierno de Cuba y la Embajada de Suiza en la
Habana, como representante de los intereses del gobierno de Estados Unidos
respecto al traslado a Estados Unidos de cubanos que deseen vivir en ese país,
se propició un puente aéreo por el que emigraron más de 268.000 personas, hasta
1973, cuando el presidente Nixon decidió suspender el puente aéreo y los
acuerdos que le dieron origen.
En 1966, un año después del inicio del puente aéreo a partir
del Memorándum, se firma en Estados Unidos la ley de ajuste cubano que reafirma
el tratamiento particular para la emigración cubana, al concederle asilo
político de forma casi automática, eximiéndole de las cuotas por países que
establecía su ley inmigratoria desde 1965 y la posibilidad de ajustar el
estatus migratorio al año y un día de permanecer en territorio estadounidense
optando por la residencia sin tener que salir de Estados Unidos, tal y como lo
establece la ley para el resto de los inmigrantes.
En 1980 el gobierno cubano informó a los emigrantes cubanos
residentes en los Estados Unidos que podían recoger a sus familiares que
quisieran abandonar la isla y abrió el puerto de Mariel para ese fin. Estados
Unidos decidió admitir a 125.000 cubanos, que fueron trasladados a la Florida
en embarcaciones privadas, de forma similar a lo ocurrido en el caso de
Camarioca en 1965.
En diciembre de 1984, como resultado de la crisis migratoria
generada en 1980, se firman acuerdos migratorios en una etapa en la que, la
composición y el grado de relación con familiares residentes en Estados Unidos
de la migración cubana habían cambiado radicalmente. Durante 1986 y 1987, el
acuerdo quedó suspendido por decisión de nuestro gobierno, en respuesta a la
creación por parte de la administración Reagan de la mal llamada radio Martí.
En 1988, se puso en vigor nuevamente y hasta 1994 el grado de cumplimiento por
parte del gobierno de Estados Unidos fue muy inferior a lo pactado, siguiendo
la política provocadora de siempre, de reducir la inmigración legal y ordenada
y continuar estimulando la ilegal. Entre 1991 y julio de 1994, cuando se desató
la denominada crisis de los balseros, Estados Unidos recibió 13.275 inmigrantes
ilegales cubanos, mientras solo aceptaba 3794 solicitudes de entrada legal.
La causa fundamental de esta grave crisis migratoria estuvo
relacionada con el incumplimiento reiterado de las visas prometidas, la ley de
ajuste cubano, la grave crisis económica que afectó a nuestro país, provocada
por la caída del socialismo en Europa del Este y la desaparición de la Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas, el endurecimiento del bloqueo económico,
financiero y comercial, junto a la falta de medidas eficaces por parte del
gobierno de Estados Unidos, para evitar la emigración ilegal y eliminar el
contrabando de personas. A diferencia de lo ocurrido en 1965 y 1980, con las
salidas desde Camarioca y Mariel; en 1994, dos semanas después de iniciado el
flujo, la administración de Clinton revocó la admisión de balseros cubanos en
los Estados Unidos y ordenó a la Marina y al servicio de Guardacostas que los
trasladaran a la Base naval de Guantánamo y a campamentos de refugiados en
Panamá.
El 9 de septiembre de 1994 se firmaron nuevos acuerdos
migratorios que, a diferencia de los anteriores, estuvieron orientados a
controlar la emigración ilegal entre los dos países y, a la vez, se llegó a un
entendimiento para normalizar la migración legal, por lo que, a partir de ese
momento, los emigrantes ilegales que se capturan en el mar son devueltos a Cuba.
Este acuerdo Migratorio de 9 de septiembre de 1994 se complementó,
posteriormente, con las medidas adoptadas como parte de su instrumentación con
la Declaración Conjunta de 2 de mayo de 1995, con lo cual quedaron establecidas
las condiciones propicias para contribuir a que la emigración entre los dos
países se realizara de forma segura, legal y ordenada. En virtud de estos
compromisos contraídos por ambas partes, los Estados Unidos, descontinuarían su
práctica de otorgar la admisión provisional a todos los emigrantes cubanos que
lleguen a su territorio por vías irregulares y Cuba tomaría medidas efectivas,
en todo lo que esté a su alcance, para impedir las salidas inseguras, usando
fundamentalmente métodos persuasivos.
A pesar de estar incluido en los acuerdos migratorios
firmados entre Cuba y Estados Unidos, en 1994 el gobierno de dicho país, movido
por presiones y factores de carácter político interno, mantuvo durante años la
vigencia de la Ley de Ajuste Cubano estimulando, de esta forma, las salidas ilegales,
al recibir sin exigencias ni requisito alguno a aquellos que pisan tierra en
sus costas, o arriban por vía aérea con documentos falsos.
Con posterioridad a los acuerdos, en las primeras dos
décadas del siglo XXI, las operaciones ilegales de tráfico de personas desde el
territorio estadounidense se incrementaron y ganaron en complejidad, con la
utilización de lanchas rápidas de matrícula norteamericana y también, a través
de otros países, como México. Ya no se trata de actividades aisladas de personas
que venían a buscar familiares ante la falta de respuesta a las solicitudes de
visas, sino de una actividad delictiva organizada, que le reporta importantes
ganancias a los que la practican, que ha llevado a nuestro país a adoptar
medidas de índole legislativo, con la penalización a partir de marzo de 1999
del tráfico de personas y la captura y enjuiciamiento de más de un centenar de
traficantes residentes en Estados Unidos.
Esta situación justifica la penalización de estas conductas
por el legislador de 1999, que posteriormente fueron recogidas en el Protocolo
contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, complementario
de la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada
transnacional y que fueron actualizadas en el Código Penal de 2022, en
correspondencia con las manifestaciones actuales del delito en el país.
En octubre de 2012 el gobierno cubano dio otra muestra de
buena voluntad en la política migratoria al realizar importantes modificaciones
a la Ley de migración, con lo que se actualizó la política migratoria de Cuba
que, a lo largo de todos estos años de Revolución, se ha basado en el
reconocimiento del derecho de los ciudadanos a viajar, a emigrar o residir en
el extranjero y en la voluntad de favorecer las relaciones entre la nación y su
emigración.
Con las medidas adoptadas en los últimos años de la
presidencia de Obama, el gobierno de EEUU se continuaba negando a suspender la
aplicación de la política de pies secos/pies mojados pero, ante el temor de que
ello ocurriera en algún momento, las cifras de cubanos que entraron sin visa a
EEUU, al amparo de la Ley de Ajuste, se multiplicó entre 2014 (24 mil) y 2016
(56 mil), en lo fundamental a través de la frontera de México (2/3 del total).
En esos dos últimos años de la administración de Obama hubo también un
incremento en los intentos de entrada por vía marítima: el número de los que
fueron interceptados saltó de 3 500 (2015) a más de 5 mil (2016).
No fue hasta el mes de enero de 2017, en que el presidente Barack
Obama decidió poner fin a la política de “pies secos, pies mojados”, apenas una
semana antes de abandonar la Casa Blanca, por la que, durante más de 20 años,
prácticamente todo cubano que alcanzara territorio estadounidense podía
quedarse en el país, aunque hubiera entrado de forma ilegal. Con ello se
produjo una disminución significativa de los intentos de abandonar el país,
fundamentalmente por vía marítima.
La llegada de la nueva administración republicana a la Casa
Blanca, congeló el acuerdo migratorio alcanzado con de la administración
anterior, con el falso pretexto de los denominados “ataques sónicos” al
personal diplomático en La Habana, lo que produjo una caída significativa de
las cifras de migrantes irregulares, como consecuencia del efecto combinado del
fin de la política de pies secos/pies mojados y la interrupción de los
servicios consulares en La Habana.
En los años 2021 y 2022, las dificultades económicas
provocadas por la pandemia de la COVID-19, las nuevas medidas impuestas por la
administración Trump y mantenidas, en lo fundamental, por la actual presidencia
demócrata, unido a las dificultades existentes en sectores claves como el
energético y la producción de alimentos, han provocado que en los últimos meses
del año 2021 y en el primer semestre de 2022 se incrementen de forma
significativa las migraciones por diferentes vías, mayoritariamente aérea a
través de Nicaragua, que decidió eximir de visado a los cubanos, a lo que se ha
unido la existencia de cierta tolerancia de la policía fronteriza de los
Estados, en la frontera mexicana, hacia los cubanos, desde los últimos meses
del año 2021.
Según distintos reportes,
en siete meses, desde octubre de 2021 hasta abril de este año, cerca de 115.000
cubanos entraron a territorio estadounidense de forma irregular por la frontera
mexicana, tres veces más que durante el pasado año fiscal (entre el 1 de
octubre de 2020 y el 30 de septiembre de 2021, cuando 38.500 cubanos llegaron a
EEUU por la misma vía), una cifra excesivamente alta, que causa preocupación
entre los que defendemos el proyecto social cubano y creemos en las
posibilidades de construir con el esfuerzo de todos, un mejor país.
